Der Artikel erschien am 24.03.2026

Die unsterbliche Verwaltung

Trotz Computer, Cloud und künstlicher Intelligenz wächst der öffentliche Dienst in Deutschland unaufhaltsam. Die digitale Revolution frisst ihre Kinder nicht – sie schafft neue, und die Frage nach der Finanzierung wird zur sozialen Zeitbombe. Es ist die große Paradoxie des digitalen Zeitalters. Während Industrieroboter ganze Produktionsstraßen menschenleer machen und Algorithmen Börsenhändler ersetzen, passiert im Herzen des Staates das Gegenteil: Die Verwaltung wächst. Nicht etwa schrumpft sie. Seit 2009, dem Jahr, in dem die Digitalisierung endgültig im Alltag der Behörden anzukommen begann, steigt die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst wieder kontinuierlich an [1].

Mittlerweile beschäftigt die Bundesrepublik etwa fünf Millionen Menschen im öffentlichen Dienst, mehr als jeden zehnten Erwerbstätigen [1]. Ein Befund, der sämtliche technologischen Optimismusszenarien der vergangenen vier Jahrzehnte widerlegt. Es scheint, als ob die Verwaltung, dieses soziokulturelle Biotop von großer Beharrungskraft, gerade in der Digitalisierung einen neuen Nährboden für ihre eigene Expansion gefunden hat [2].Diese Beobachtung, die auf den ersten Blick wie ein lokales Phänomen am Ingolstädter Rathaus wirkt, entpuppt sich bei näherer Betrachtung als ein landesweiter, ja europäischer Trend. Sie konfrontiert die moderne Gesellschaft mit einer unbequemen Frage: Wenn der Staat durch Computer nicht weniger, sondern mehr Personal benötigt, wer bezahlt dann diese wachsende Klasse, deren produktiver Beitrag zur Wertschöpfung zunehmend unklar ist? 

Das Wachstum aus der Geschichte

Der deutsche öffentliche Dienst ist ein Produkt der Nachkriegszeit. 1950, als die Bundesrepublik aus den Trümmern des Zweiten Weltkriegs emporstieg, zählte er gerade einmal 2,3 Millionen Menschen [4]. In den Jahrzehnten des Wirtschaftswunders wuchs er mit, expandierte in den Bildungskosmos und den sozialen Sicherungsstaat. Bis 1990 hatte sich die Beschäftigtenzahl mehr als verdoppelt [4]. Die Wiedervereinigung brachte eine Zäsur: Privatisierungen von Bahn und Post ließen die Zahlen kurzzeitig sinken [5]. Doch der Trend zur Expansion war nicht aufzuhalten. Schon 2002 war wieder das Niveau von fast fünf Millionen erreicht [5].

Mit dem Jahr 2009, dem Wendepunkt, setzte eine neue Dynamik ein. Seither wächst der öffentliche Dienst wieder, getrieben durch den Ausbau der Kinderbetreuung, durch zusätzliche Polizeistellen und durch Personalzuwächse im Bildungssektor [1]. 2021 verzeichnete der Sektor den höchsten Jahresanstieg seit der Wiedervereinigung, ein Zuwachs von 125.600 Personen [1]. München, das sich als Fallbeispiel anbietet, beschäftigt heute rund 41.000 Menschen in der Stadtverwaltung [6]. Das ist ungefähr so viel, wie 1955 das gesamte Baugewerbe in der bayerischen Landeshauptstadt beschäftigte [7]. Die Verwaltung ist nicht nur mitgewachsen, sie hat sich überproportional verselbstständigt.

Das Paradoxon der Werkzeuge

Die theoretische Erwartung war einst eine andere. In den 1980er Jahren, als die ersten Workstations in den Behörden surrten, schien das papierlose Büro zum Greifen nah. Später kamen Datenbanken, dann das Internet, schließlich die künstliche Intelligenz. Jeder dieser Sprünge sollte die Effizienz steigern und den Personalabbau einleiten. Passiert ist das Gegenteil. Die Verwaltung ist nicht schneller, agiler oder effizienter geworden, sie hat sich nur verändert [8].

Die Ursachen sind vielfältig. Zum einen hat die Komplexität zugenommen. Während der Computer Formulare schneller ausfüllt als jeder Mensch, hat sich die Zahl der Formulare potenziert. Eine Studie des ifo Instituts zeigt, dass die überbordende Bürokratie Deutschland jährlich bis zu 146 Milliarden Euro an Wirtschaftsleistung kostet [9]. Ein Betrag, der in keinem Verhältnis zu den eingesparten Personalkosten steht. Hinzu kommt der sogenannte Baumol-Effekt: Dienstleistungen, insbesondere jene mit persönlichem Kontakt wie Polizei, Lehre oder Sozialarbeit, lassen sich nur schwer automatisieren [10]. Ein Polizist mit Bodycam ist kein bisschen produktiver als einer ohne, er kontrolliert nicht zehnmal so viele Menschen. Ein Lehrer mit Tablet unterrichtet nicht zehnmal so viele Schüler. Die Produktivität im öffentlichen Dienst stagniert, während sie in der Industrie explodiert – und die Beschäftigung wandert dorthin, wo sie stagniert [11].

Ein weiterer Grund ist struktureller Natur. Die Digitalisierung selbst hat neue Arbeitsplätze geschaffen. IT-Abteilungen wachsen, Datenschutzbeauftragte werden benötigt, und die Pflege der digitalen Infrastruktur erfordert Spezialisten, die es in den 1970er Jahren nicht gab. Gleichzeitig aber hat der Staat versäumt, seine eigenen Strukturen zu hinterfragen. Wie Dr. Oliver Heidinger, Präsident des Landesbetriebs Information und Technik Nordrhein-Westfalen, anmerkt, hat man begonnen, bestehende Prozesse zu digitalisieren, ohne sie zuvor auf ihre Notwendigkeit zu prüfen [8]. Die Folge ist eine "organisationale Ambidextrie", eine doppelte Struktur, in der alte bürokratische Abläufe neben neuen digitalen Tools existieren und sich gegenseitig blockieren [8].

Die europäische Regulierungswut

Doch der Dickicht aus Paragrafen und Zuständigkeiten wäre nicht annähernd so undurchdringlich, hätte nicht eine zweite, mächtige Instanz ihre Ranken um die nationale Verwaltung geschlungen: die Europäische Union. Was in Brüssel als Harmonisierung von Binnenmärkten und Schutz von Verbrauchern daherkommt, entpuppt sich vor Ort als täglich wachsender Papierkrieg. Die Zahl der EU-Rechtsakte, die in deutsches Recht umgesetzt werden müssen, hat sich seit den neunziger Jahren vervielfacht [12]. Jede Richtlinie, jede Verordnung, jeder Beschluss des Europäischen Parlaments verlangt nach nationalen Ausführungsgesetzen, nach Landesverordnungen, nach kommunalen Umsetzungsanweisungen. Das Ergebnis ist ein Paragrafenwald, in dem selbst erfahrene Juristen den Überblick verlieren.

Besonders verhängnisvoll wirkt sich die europäische Regulierungsflut auf den Mittelstand aus, jenes Rückgrat der deutschen Wirtschaft, das einst für das Wirtschaftswunder stand. Was einst als Erleichterung des grenzüberschreitenden Handels gedacht war, ist längst zur schweren Bürde geworden. Die Dokumentationspflichten im Bereich der Datenschutzgrundverordnung, die Berichtspflichten zur Nachhaltigkeit (ESG), die tausendseitigen Antragsformulare für Fördermittel aus dem EU-Haushalt – sie alle erfordern Personal, das in vielen inhabergeführten Unternehmen schlicht nicht vorhanden ist [13]. Eine Studie des Bundesverbands der Deutschen Industrie belegt, dass allein die administrativen Kosten durch EU-Regulierung für kleine und mittlere Unternehmen jährlich mehr als 60 Milliarden Euro betragen [14]. Zeit, die nicht in Innovation fließt, Kraft, die nicht in neue Produkte mündet.

Der Unternehmergeist wird unter diesem Regelwerk erstickt. Anstatt zu wagen, wälzen sich die Selbständigen durch Antragsdschungel. Anstatt zu entwickeln, verwalten sie. Die sogenannte „Gold Plating“-Praxis der deutschen Gesetzgeber verschlimmert das Übel noch: Wo Brüssel nur einen groben Rahmen vorgibt, wird in Berlin regelmäßig nachgeschärft, bis aus der europäischen Richtlinie ein deutsches Kleinstregulativ geworden ist [15]. So wächst die Verwaltung nicht nur auf der Ebene der Behörden, sondern auch in den Büros derer, die eigentlich den Wohlstand erarbeiten sollen.

Die neue Klasse und ihre Finanzierung

Damit stellt sich die eigentliche gesellschaftspolitische Frage. Wenn die Verwaltung auch in Zukunft wächst, wenn die Zahl derjenigen, die im öffentlichen Sektor tätig sind, nicht etwa durch Rationalisierung sinkt, sondern durch neue Aufgaben steigt, dann entsteht eine Klasse, deren Finanzierung immer schwieriger wird. Die klassische Antwort des deutschen Wohlfahrtsstaats lautete: Diese Kosten werden von den Beitragszahlern und Steuerzahlern getragen, von den Leistungsträgern des Mittelstands. Doch deren Zahl schrumpft. Sie werden immer weniger, während die Zahl derer, die von ihnen finanziert werden, wächst.

Das Drama vollendet sich durch die europäische Regulierungspolitik: Ausgerechnet jene, die die Zeche zahlen sollen, werden von derselben Bürokratie an der Entfaltung ihres produktiven Potenzials gehindert. Der Handwerksmeister, der seine Zeit mit ESG-Berichten zubringen muss, anstatt Aufträge auszuführen, der Startup-Gründer, der sich durch Förderanträge kämpft – sie alle sind die Leidtragenden eines Systems, das seine eigene Verwalterklasse unablässig nährt. In meinem Artikel über die "EU und Staat als wirtschaftliche Bremse des Mittelstands" [16] beschreibe ich die politische Dimension dieser Entwicklung noch tiefgreifender. Dieses Ungleichgewicht kann auf Dauer nicht durch die nationale Wirtschaft ausgeglichen werden.

Beamte, die im Zuge einer erfolgreichen Digitalisierung schlicht nicht mehr gebraucht werden, drohen sich dem Heer jener „überflüssige Klasse“ (Yuval Noah Harari) anzuschließen, die im besten Fall noch alimentiert werden kann. Es ist jedoch offensichtlich, dass diese Last nicht länger vom schrumpfenden Restmittelstand geschultert werden kann. Stattdessen muss die globale Finanzelite zur Kasse gebeten werden, um die soziale Absicherung dieser durch den technologischen Fortschritt freigesetzten Schicht zu finanzieren.

Der Ausweg aus dem Dornröschenschlaf

So paradox es klingt: Die Digitalisierung bietet auch die Chance, diesen Kreislauf zu durchbrechen. Doch sie ist kein Allheilmittel. Die Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte lehrt, dass es nicht ausreicht, einfach nur alte Prozesse in Bits und Bytes zu übersetzen. Das Problem muss an der Wurzel gepackt werden: bei der Arbeitsorganisation und der Kultur [11]. Ein „Transformationsministerium“, das nicht nur Digitalisierung, sondern einen radikalen Kulturwandel vorantreibt, könnte die lang ersehnte Disruption bringen [8].

Notwendig wäre eine radikale Aufgabenkritik, die schonungslos hinterfragt, welche Regeln wirklich gebraucht werden und welche lediglich der Selbstbeschäftigung oder gar der Selbstbedienung überflüssiger Bürokraten und Politiker dienen [8]. In einer solchen transformierten Verwaltung, die konsequent vom Bürger her denkt und nicht von der Paragrafenordnung, könnte die Digitalisierung tatsächlich zu dem führen, was sie verspricht: zu mehr Effizienz bei deutlich weniger Personal. Doch der Weg dorthin ist steinig. Er erfordert den Mut, alte Zöpfe abzuschneiden und eine Abschiedsmentalität von jener Sicherheitsfixierung, die das deutsche Behördenwesen seit jeher prägt [8].

Bis dahin aber bleibt die Verwaltung, was sie immer war: ein unsterbliches Milieu [2], das sich im Gewand des Fortschritts zu verjüngen versteht. Die Frage nach der Finanzierung dieser Unsterblichkeit ist nicht mehr nur eine Frage der Haushaltspolitik, sie ist eine fundamentale Frage der Verteilungsgerechtigkeit im digitalen Kapitalismus. Und sie wird, das zeigt der Blick auf die globale Finanzelite, nicht im nationalen Alleingang zu lösen sein.

Quellen:

[1] Statistisches Bundesamt: Personal im öffentlichen Dienst. Pressemitteilung Nr. 124, 2022 / Ergänzung 2024.
[2] Deutschlandfunk Kultur: Lob der Bürokratie. Feature von Florian Felix Weyh, 2024.
[3] Brunhuber.com: Der US-Gaskrieg. (Rubrik Krieg und Frieden).
[4] WSI-Mitteilungen: Beschäftigte im öffentlichen Dienst 1950–2010. Hans-Böckler-Stiftung.
[5] Bundeszentrale für politische Bildung: Erwerbstätige nach Stellung im Beruf 1950–2008.
[6] Landeshauptstadt München: Personalbericht 2023. Stadtkämmerei, 2024.
[7] Stadtarchiv München: Bericht über Bauwirtschaft und Arbeitsmarkt in München 1955/56.
[8] Heidinger, Oliver: Verwaltungsmodernisierung: Transformation first – Digitalisierung second! In: PublicGovernance, 2025.
[9] ifo Institut: Bürokratiekosten in Deutschland. Studie im Auftrag der BMWK, 2024.
[10] Baumol, William: Macroeconomics of Unbalanced Growth. In: The American Economic Review, 1967.
[11] Nordhaus, William: Baumol’s Disease. In: Journal of Economic Perspectives, 2008.
[12] Europäische Kommission: Monitoring der EU-Regelungsdichte. Brüssel, 2023.
[13] Deutscher Industrie- und Handelskammertag: Belastung des Mittelstands durch EU-Regulierung, 2025.
[14] Bundesverband der Deutschen Industrie: Kosten der Bürokratie für KMU, 2024.
[15] Bundesministerium der Justiz: Bericht zum Bürokratieabbau und Gold Plating, 2024.
[16] Brunhuber.com: EU und Staat als wirtschaftliche Bremse des Mittelstands.

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